关于设区的市立法同质化的思考

发布时期: 2018-09-26 信息来源: 温州市人大常委会法工委 作者: 王旭东 戴园园


改革开放以来,各地经济社会由于资源禀赋、区位优势、政策扶植等诸多差异,从原先的均衡发展到差异发展,从“同质化”走向“异质化”。由此,统一的国家立法乃至省级立法对于各地具体适用的差异性难以一一照应,地市“小脚”穿“大鞋”、不甚“合脚”的问题愈加突显,缺乏立法权在一定程度上限制了城市的制度创新力,制约了城市的活力。由此,地方在国家立法权体系中的地位与价值获得了认可。

自2015年3月立法法修改,普惠赋予设区的市地方立法权以来,设区的市立法积极性高涨。据统计,2016、2017年,浙江省人大常委会分别审查批准设区的市报批地方性法规35、25件。喷薄而出的设区的市立法,一方面在提升地方治理法治化、现代化、民主化水平上固然多有裨益,但短期内也存在一定程度的立法“同质化”、立法“重复”的困局,地方特色性和立法创新性表现不足。作为国家法律体系中的低位阶立法,设区的市立法原本更应贴近社会管理终端、更应贴近民情民意、更应具有因地制宜、因事制宜条件的优势没有完全发挥。个中缘由值得分析,其对策值得研究。[1]

一、地方立法同质化的实证表现

(一)选题上的趋同性

一是从纵向看,设区的市立法选题与上位立法选题有趋同。以温州市为例,《温州市市容和环境卫生管理条例》《温州市物业管理条例》出台后,在本市市容环境卫生和物业管理两个领域,都出现了从国家行政法规、省的地方性法规、本市地方性法规“一应俱全”、“层层配套”的局面。此外,《温州市电梯安全条例》《温州市城市绿化条例》分别有法律、行政法规作为直接上位法依据;仅《温州市危险住宅处置规定》选取《浙江省房屋安全使用管理条例》规范对象中危险程度最高的“D级危险住宅”切入,角度最小。

二是从横向看,设区的市之间立法选题有趋同如2016年,浙江省台州市、湖州市、丽水市和衢州市都出台了关于市容和环境卫生管理的地方性法规,加上先前已经完成本领域地方立法的杭州市、宁波市和温州市,市容和环境卫生管理成为浙江省设区的市地方立法领域的“第一大户”。又如2017年,金华市、台州市、温州市、湖州市先后开展了电梯安全地方立法,宁波市、温州市、衢州市都制定了城市绿化条例,选题重复程度不可谓不高。

(二)内容上的雷同性

立法法第七十三条第四款规定:“制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。”随着立法知识的普及、立法实务的推进、立法技能的精进,排除技术性需要,设区的市立法中重复上位法规定的现象得到很大程度遏制,不再贪大求全,“少而精”的理念已经获得积极遵循。

相较而言,设区的市立法在横向上的内容雷同性则表现得相对突出。以2017年我省设区的市制定完成的电梯安全地方性法规为考察对象[2],四部设区的市法规一定程度上存在篇章体例相似、结构安排相近、规范要求接近、规范表述雷同等情况(详见附表)。特别是在关于建设单位、生产(制造单位)、管理责任单位(使用管理责任人)、维护保养单位、乘客等相关主体权利义务设置等核心条款上,存在内容的相对近似性。

不可否认,各地立法在具体内容设置上会存有权利、义务、责任配置的一定差异性。如以电梯智能化系统建设条款为例,《金华市电梯安全条例》第十一条要求新安装的乘客电梯普遍配置,条例实施前已经投入使用的乘客电梯在改造或重大维修时予以安装;《台州市电梯安全管理规定》第八条亦限定在新安装的乘客电梯,对于既有电梯则采鼓励态度;《温州市电梯安全条例》(报批文本)第十条则力度最大,载人电梯一体要求配置,但授权市政府规定具体方案和步骤;《湖州市电梯使用安全条例》(报批文本)第九条则基本采金华立法例。但这些差异,只是在“要求配置电梯智能化系统”这一“大方向”下的“小调整”,没有动摇在这一问题上各地规范设置上的基本一致性。

附表:四地电梯安全地方性法规主要内容情况

二、地方立法同质化的原因分析

(一)客观上,有难以避免的现实因素

一是便于立法起步。在设区的市立法工作起步之初,选择国家、省级立法都有直接对应的立法领域开展“实施性”立法,着力于立法体系纵向关系的配套细化,比起“另谋新篇”、通篇再造,无疑更有利于“新手上路”。

二是面临近似需求。排除“一山一水”式的自然景观以及人文风貌立法,特别在城乡建设与管理领域,各地在治理上有一些共同的需求是非常容易理解的。城市化推进、城市品貌提升,就需要开展市容环境卫生管理、城市绿化、电梯安全管理等工作。同时,地缘的临近,发展程度的接近,上位法不够与时俱进、不够精细化等现实问题的同一,以及存在一些管理的共性经验做法,导致各地法规规则生成的内在动因是基本一致的,表现在法规行文上同质化也就顺理成章。

三是受到相同限制。地方立法要针对地方实际、具有地方特色的要求,是必须在上位法的框架之内去实现的。由于上位法的同一,在大量的实施性立法领域,细化条款受到上位法的“框定”,在可以采取的制度举措、可以设定的幅度范围等内容上本身受到相同的限定,一定程度上也制约了各地创新技能的发挥和实现。

(二)主观上, 还需要克服一些短板

一是起草能力不强。起草部门虽然掌握具体问题,但普遍受制于立法力量、立法经验,抽象性提炼、概括、表述能力不强,限于抄抄改改,做文字的搬运工,系“拿来主义”“左顾右盼”式起草,而不敢“另辟蹊径”。毕竟,对上位法、同位法篇章、体例、术语的安排一概承之,风险最小。若是委托第三方起草,由于普遍做法系委托政法院校,而法学院师生对法规调整的社会关系未必熟悉,也是“比较”见长、“创制”见短。

二是民意征求不足。虽然各设区市的立法程序无一例外规定并践行着调研、公开征求、听取意见(包括听证、论证)等各式的科学立法、民主立法工作程序,并且在培养民众关心立法、参与立法、表达立法相关意见上已经取得了长足的进展[3]。但总体而言,当前的民主参与一方面仍是分散化、薄弱化,总体参与的数量、质量还不高;另一方面,相关意愿、意见的反馈仍然情绪化、片面化,理性程度不足,难以为立法吸纳。

第三,立法进程较快。对于新获立法权的设区市而言,一方面由于之前多年累积的立法意愿得以集中释放,另一方面,当前改革的推进、社会治理模式的法治化要求,又对增加立法供给提出了更强的诉求,使得立法项目安排“供不应求”;同时,作为新获立法权的设区市人大及其常委会,由于新增这一重要的职权,一定程度上也促使各地摩拳擦掌、跃跃欲试。因此,表现在立法工作进程上,就显得速度较快;落脚在具体的创制性内容上,就容易调研不足、研究不透、平衡不力,使法规的“地方”成色不足。

三、破解地方立法同质化的对策建议

地方立法权普惠放权之后,若其成果同质化明显、差异化不足、特色化不彰,“千人一面”,在引领、规范、调整地方经济社会发展中的作用自难得到充分施展,国家普惠放权的预期难及。因此,即使在承认地方立法同质化的客观必然性前提下,仍可以采取务实有效的措施,在适宜挖掘“地方性”的领域,着力破解同质化倾向,从而彰显其特色、激发其活力、贯彻其使命。具体方法上,需要省级人大与设区的市人大一起同心同向、同力治理。

(一)省级立法层面,要厘清界限、留足空间

一是立法计划事前审。某一事项正在为省人大及其常委会制定地方性法规或者已经将其列入年度立法计划的,通过省人大常委会对设区的市立法计划的审查与调整建议,可以避免设区的市在同期就同一事项制定地方性法规。这是防止上下位立法趋同行之有效的因应之策。对于各设区市有共性立法需求的计划项目,省人大及其常委会可以联合相关部门开展调研,及时研究确定是否需要在省级层面统一立法。

二是立法权限少重合。为合理配置省级和设区的市的立法权限,有效发挥设区的市的立法主观能动性,支持设区的市运用地方立法权表达地方诉求,实现地方利益,建议凡是属于设区的市立法权限,可以由设区的市立法解决的内容,尽量留给设区的市立法解决,而不由省级立法“染指”,避免“架空”设区的市的立法权;对设区的市缺乏立法权限或者即使有立法权限也需要在全省层面统一规定的事宜,应当成为省级立法深耕细作的重点领域。

三是立法规范赋权限。省级人大对于设区的市人大立法权限范围之内的事项,如果认为确有必要进行省级层面立法的,建议把握好立法的角度和重点,着重开展纲领性、全局性制度设计,以及需要在省级层面统一的规范设置,但在具体操作制度内容上预留空间,允许设区的市因地制宜,在省级立法要求之内开展特色立法、细化立法、创制立法。

四是择机示范重引领。对于各设区市有近似的立法意愿,而相关立法领域、事项又具有相对一致的共性需求时,省级人大可以拟定“示范条款”供各地参照选用[4]。这种做法既可以回应各地相对统一的立法需求,解决面临的类似的立法问题,有利于节约立法成本、提高立法质量,同时也能为各设区的市在具体规定中结合本地特殊情况留出空间,使各地有更加充分的时间、精力,更加专注于解决特色化的本地问题。

(二)设区的市立法层面,要克服依赖、彰显特色

一要树立质量意识。“立法就是抄抄改改”的错误认识,在一定范围内是客观存在的,必须坚决予以澄清、去除。设区市的人大及其常委会要树立科学的立法理念,强化立法质量意识、精品意识,反对急功近利,反对大干快上,不做形象立法、景观立法,克服因因相袭的模仿惯性,克服“剪刀加浆糊”的抄袭路径,走高端设计、顶层设计之路,使立法产品经得起实践的检验、人民的检验和历史的检验。

二要强化问题导向。本次、本项立法需要解决的具体问题,是地方立法制度设计的出发点和事实依据,是地方立法具有针对性、富有实效性的逻辑起点。要摆脱“提笔就写”的惯性,而是强调调研先行,通过调研掌握法规调整的社会关系的真实状况,把握矛盾的主要方面及其发展规律,从而“锁定”需要立法破解的难点,设置解难破难的准确路径、严密制度和有效办法,强调发挥地方立法的“拾遗补缺”之功,从而成就立法的价值与功能。

三要摆脱“高大全”困局。立法体例的短小精干,相对于“高大全”立法而言,不是更容易了,而是要求更高。法规直接、突出呈现了立法者对于地方问题的认识,提供了地方立法的解决方案,对于立法成效的检验、立法实效的评判将更加聚焦,是对立法新手的较大考验。除此,一部“单刀直入”的法规文本,与需要“一本通”和“工作手册”的同志认识相差甚远,甚至还会受到一些常委会组成人员、社会公众的质疑。只有一方面通过释疑解惑,一方面积极展现“小而精”法规的实施成效,才有可能逐步扭转这种观念。

四要挖掘立法资源。地方立法贴近基层,为当地居民提供更为细致周到的法制保障,拉近民众与立法机关的距离,故开门立法、广听博纳、集聚民意、吸取民智,是地方立法增强“地方”底色的重要依托。在总结前期民主立法工作经验的基础上,设区的市仍需要通过健全立法前立项参与、立法中程序参与、立法后评估参与机制,深入实施立法工作通报、意见吸纳反馈工作机制,培养社会公众、专家等各层次对象的参与能力,增强其对立法参与工作的积极性和认可度,促进地方立法贴合本地民情民意,从而具有无法替代的“地方价值”。



[1] 虽然地方政府规章亦属于地方立法的构成,但限于篇幅,本文的讨论范围局限于设区的市人大及其常委会(特别是由于立法法修改新获得地方立法权的设区的市)制定地方性法规的相关活动。

[2] 具体分别为:《金华市电梯安全条例》、《台州市电梯安全管理规定》、《温州市电梯安全条例》(报批文本)、《湖州市电梯使用安全条例》(报批文本)。

[3] 如《温州市物业管理条例》制定过程中,温州市人大常委会通过与新闻媒体的互动合作,在民众中掀起了“物业管理大家谈”的热潮,民众通过网络问卷、新闻访谈等形式反馈的业委会财务监管等问题,直接进入法规规范视野,得以立法破解。

[4] 如我省各设区的市在出台地方立法程序条例过程中,省人大常委会即通过制定“示范文本”的方式,提供立法指引、给予立法指导。


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